De Ruig is consultant overstromingsrisico’s en adaptatie bij Royal HaskoningDHV. Samen met vier Nederlandse en twee Amerikaanse onderzoekers heeft hij een paper uitgebracht over de toekomst van het Amerikaanse overstromingsmanagement. Dat paper is onlangs gepubliceerd in het wetenschappelijke tijdschrift Nature Climate Change. “Ik ben wel benieuwd hoe ons onderzoek (How the USA can benefit from risk-based premiums combined with flood protection) in de VS landt. Veel studies kijken alleen naar het verzekeringsstelsel of naar de rol van de overheid. Wij hebben naar het grote geheel gekeken.”

Wat hebben jullie anders gedaan?

“Bij het overstromingsrisico in de VS zijn drie grote actoren betrokken: de overheid, de huishoudens en de verzekeringsmarkt. Wij hebben die complete driehoek in ons onderzoek betrokken, waarvoor we een zogenoemd Agent-Based Model hebben gebruikt. Dat is een soort computersimulatie waarmee we interacties tussen mensen, dingen, plaatsen en tijd kunnen observeren. De techniek bestaat al langer, maar wordt meestal alleen bij kleinschalige projecten gebruikt. Wij hebben het model nu ingezet op het overstromingsrisico in de VS om een verband te kunnen leggen tussen die drie actoren. Dat klinkt ingewikkelder dan het is, want eigenlijk hebben wij gewoon onderzocht welke gevolgen de keuzes van de ene partij hebben voor de andere.”

Die drie actoren hebben ieder een eigen rol, maar die rollen hangen wel met elkaar samen?

“Precies. Laat ik met de rol van de eerste, de overheid, beginnen. De overheid kan (vaak regionale) maatregelen treffen, bijvoorbeeld door het aanleggen van dijken. Wij hebben in Nederland een actieve overheid, die veel verdedigingswerken aanlegt om ons tegen het water te beschermen. In Amerika is dat een stuk lastiger. Het is een groot land, met bijna 100.000 mijl aan kustlijn en ook nog eens veel grote rivieren. Amerika kan niet, net als wij, de hele kust afdijken. Er moeten dus keuzes worden gemaakt. De tweede actor betreft de huishoudens. Je kunt maatregelen treffen om jezelf en je huis te beschermen tegen overstroming. Dat is in Amerika meer ingeburgerd dan bij ons en dat heeft natuurlijk alles met die overheid te maken. Als de overheid niks doet, schiet je sneller zelf in de actiemodus. De derde en laatste actor is de verzekeringsmarkt. Amerikaanse huishoudens kunnen er ook voor kiezen om de risico’s af te dekken met een overstromingsverzekering. Als ze in een risicogebied wonen, is een verzekering zelfs verplicht, maar in de werkelijkheid komen huishoudens geregeld onder die verplichting uit.”

Overstroming is in de VS verzekerbaar?

“Lang geleden is daar besloten een nationaal, publiek en betaalbaar systeem voor overstroming in te richten: het National Flood Insurance Program. In zogenoemde één op honderd zones (dat zijn gebieden die een jaarlijkse kans van minimaal één procent op overstroming hebben) worden verzekeringen aangeboden die voor iedereen toegankelijk én betaalbaar moeten zijn.”

Hoe werkt dat National Flood Insurance Program?

“Financieel slecht. De verzekering wordt per gebouw of per huis bepaald, maar de premie wordt gebaseerd op nationale gemiddelden. Daarnaast wordt er gebruik gemaakt van historische data, zodat er geen rekening wordt gehouden met klimaatverandering. De risico’s zijn dus niet goed gereflecteerd in de premies. Dat is technisch onjuist en het werkt ongewenst gedrag in de hand. De aanpak levert al met al twee grote nadelen op. Naast antiselectie wordt huishoudens elke prikkel ontnomen om te investeren in adaptatiemaatregelen. Inmiddels heeft het programma zo’n twintig miljard dollar schuld opgebouwd.”

Dat klinkt als een failliet programma?

“Er gaat al jaren meer geld uit dan erin komt, terwijl er bijna jaarlijks ook nog eens schuld wordt kwijtgescholden. De schuld is dus eigenlijk veel groter dan die twintig miljard. Amerika probeert het programma ook te verbeteren. Zo is er in 2012 een poging gedaan om de premie meer op het risico te beoordelen, maar dat besluit is twee jaar later weer teruggedraaid in verband met de betaalbaarheid. Amerika stoeit met die balans tussen premiereflectie en betaalbaarheid. Als jij op een kwetsbare plek wilt wonen, zou je meer moeten betalen, maar daarmee verdwijnt de betaalbaarheid ook al snel uit zicht. Op dit moment zijn de experts van het National Flood Insurance Program weer met nieuwe modellen en inschattingen in de weer om de premie meer af te stemmen op het risico, maar dat leidt weer tot hetzelfde probleem van die onbetaalbaarheid. Daarom hebben wij voor ons onderzoek een model (Agent-based) gemaakt waarbij wij diverse keuzes van die drie groepen kunnen simuleren. Wat betekent een keuze van de ene partij voor de andere partij? Een huishouden kan bijvoorbeeld door diverse triggers kiezen voor adaptatiemaatregelen, maar kan ook een verzekering afsluiten. En overheden kunnen op basis van kosten-baten analyses nieuwe adaptatiemaatregelen implementeren. Je kunt op verschillende manieren simuleren om te kijken wanneer en hoe het gedrag verandert. Wij hebben zowel gekeken naar het huidige systeem, waarbij de premies niet in de pas lopen met de risico’s, als naar een systeem waarbij dat wel het geval is. Uiteraard hebben we daarbij ook rekening gehouden met de verhoogde risico’s door klimaatverandering.”

Wat is daar uitgekomen?

“Ten eerste hebben we ontdekt dat de betaalbaarheid voor een groep huishoudens echt problematisch wordt als je de premie meer op het risico wilt afstemmen, terwijl het voor een andere groep juist weer heel gunstig uitpakt. Bij die eerste groep kun je denken aan mensen die onbeschermd aan of op het strand wonen en dus kwetsbaar zijn voor overstromingen. Zij betalen nu een gemiddelde premie, maar zouden eigenlijk de hoofdprijs moeten betalen. Andersom wordt het voor mensen die net binnen of buiten de risicozone wonen, heel aantrekkelijk om een verzekering te nemen. Zij betalen nu een relatief dure (gemiddelde) premie voor een relatief laag risico. Het tweede aspect dat we uit de simulaties hebben gehaald, is dat het introduceren van een premiekorting goed werkt. Veel huishoudens zijn bereid om maatregelen te treffen als ze daardoor minder premie hoeven te betalen. Een mooi gegeven.”

Ligt daar de sleutel? Zorgen voor de juiste incentive, zodat mensen preventiever leren denken?

“Zeker. Maar dat is niet alleen in de VS een groot probleem. We zien dat ook in andere landen. Ik ben betrokken geweest bij een studie van de Europese Commissie, waarin we een analyse hebben gedaan voor verzekeringsstructuren in Europa. Een solidair systeem is vaak populair om het voor iedereen betaalbaar te houden, maar het initiatief om preventieve maatregelen te nemen, is dan wel nul. Je hebt immers een goedkope verzekering en krijgt een uitkering als de boel overstroomt. Waarom zou je jezelf dan op kosten jagen?”

De kust in de VS is zo lang dat een dijk geen oplossing biedt, maar hoe nijpend is het probleem van overstroming daar?

“In de afgelopen twintig jaar is zowel de frequentie als de impact én de schadelast gestaag toegenomen. En met de effecten van klimaatverandering wordt dat alleen maar erger. De ethische vraag die rijst, is of we dat erg vinden? En hoe erg vinden we het nog als de adaptatie duurder blijkt te zijn dan het vergoeden van de schades? Veel grote steden in de VS, waaronder New York en New Orleans, zijn inmiddels druk bezig met de ontwikkeling van adaptatiemaatregelen zoals stormvloedkeringen en dijksystemen. Zij hebben ook niet veel keuze. De risico’s worden alleen maar groter. Er moet wat gebeuren. Wij hebben, los van de verzekeringsmarkt, twee adaptatiescenario’s voor de Amerikaanse overheid doorberekend. Het ene scenario is reactief en bestaat simpel gezegd uit niks doen. Dat is dus eigenlijk wachten tot het fout gaat, zoals bij orkaan Katrina het geval was. Dan ga je na de ramp de verdedigingswerken evalueren en eventueel aanpassen. Het andere scenario is proactief, zoals wij dat in Nederland doen, en richt zich op een periodieke evaluatie. Dat houdt in dat je elke zes jaar voor elk gebied nagaat of het economisch efficiënt is om nieuwe maatregelen toe te passen. De overheid moet in dit scenario fors meer investeren, maar als je de kosten en investeringen van de huishoudens hierin meerekent en kijkt hoe het financieel uitpakt, dan kom je er als maatschappij een stuk beter vanaf.”

Hoe verhoudt die proactieve overheid zich tot de verzekeringsmarkt?

“Ons onderzoek leert dat de proactieve overheidsinvesteringen in (regionale) adaptatiemaatregelen een positief effect hebben op de betaalbaarheid van de verzekeringspremies. Met als mooie bijkomstigheid dat veel huishoudens ook zelf nog adaptieve maatregelen blijven toepassen. Sterker nog, uit de doorberekeningen blijkt dat de combinatie van een proactieve overheid met risico-gebaseerde premies de hoogste maatschappelijke baten oplevert: netto 26 miljard dollar over een periode van dertig jaar. Wij stellen daarom in ons paper voor dat de Amerikaanse overheid proactief wordt en de verzekeringspremie meer richt op het risico.”

Wat kunnen wij leren van de VS? Zijn er lessen te trekken uit jullie onderzoek?

“Wij hebben al een proactieve overheid. Bij ons is het vooral de verzekeringsmarkt die in een lastige positie zit. De kans dat er een grote overstroming plaatsvindt, is heel klein. Maar als het gebeurt, is de impact enorm. Helemaal als de Randstad overstroomt. Wij moeten er echt goed over nadenken hoe we dat hier willen en kunnen inrichten. We kunnen, net als anderen, puur naar de solidariteit kijken, maar als we op de langere termijn onze risico’s slimmer willen indelen en bijvoorbeeld nieuwbouwprojecten naar veiliger locaties willen verplaatsen, dan kunnen we ook naar een meer risico-gebaseerd systeem overstappen.”

Hoe werkt dat? In Nederland is overstroming al voor een deel gedekt en bovendien hebben wij de Wet tegemoetkoming schade bij rampen, die de overheid bij een overstroming van toepassing kan verklaren?

“Ons stelsel is volop aan het veranderen. Dat is ook hard nodig”, reageert collega Detmer Koekoek, die tot nu toe heeft meegeluisterd en de Nederlandse verzekeringsmarkt beter kent dan De Ruig. “Tot voor kort leunden wij vooral op de overheid (denk maar aan dijken, bouwbesluiten en de Wet tegemoetkoming schade bij rampen). Het overstromingsrisico was maar zeer beperkt verzekerbaar. Die situatie is in de toekomst niet meer houdbaar. Verzekeraars spelen daar ook op in. Lokale overstromingen en overstromingen vanuit secundaire keringen zijn voor particulieren beter verzekerbaar, maar voor de zakelijke markt nog maar zeer matig. Voor overstromingen van grote rivieren en de zee, de primaire keringen, is er (nog) geen verzekering. We wanen ons veilig en gedekt, maar het is de vraag of dat terecht is. Zeker als klimaatverandering nog meer risico’s met zich meebrengt. Met het oog op de toekomst moeten we echt werken aan een beter verzekeringsstelsel, want de wet biedt voor de lange termijn geen oplossing. Lars zei al eerder dat overstroming in Nederland complex is en ik vraag me daarom af of solidariteit een oplossing kan zijn voor álle risico’s.”

Tijdens een webinar van het Verbond eerder dit jaar hebben jullie benadrukt dat overstromingen en adaptatiemaatregelen locatiegevoelig zijn. Maakt dat het lastig om solidariteit op te leggen? Iemand in het oosten van Nederland heeft toch geen behoefte aan een overstromingsverzekering?

Koekoek: “Klopt, het oosten heeft gemiddeld een lager overstromingsrisico dan het westen, dat lager ligt. Maar ook in het oosten verandert het. Zo kan als gevolg van hitte en droogte de bodem uitdrogen, waardoor lokale overstromingen na extreme regenval ook daar schade kunnen aanrichten. Toch zal iemand in zo’n laag risicogebied niet graag dezelfde premie betalen voor een overstromingsverzekering als iemand in een hoog risicogebied. Dat wordt denk ik nog de grootste uitdaging: een balans zoeken tussen solidariteit en risico-ongelijkheid.”
De Ruig: “Ons systeem is veel ingewikkelder dan in de VS. Wij hebben primaire en secundaire keringen, verschillende typen overstromingen en dat maakt het lastig. Het is sowieso al ingewikkeld om alle risico’s in kaart te brengen. En als die in kaart zijn gebracht, wat betekenen die risico’s dan voor de verzekeringsmarkt? Hoe reflecteert dat op de premies? En hoe kunnen we adaptieve maatregelen in dat systeem stimuleren? Dat is een behoorlijke opgave.”

Moeten de overheid en verzekeraars in ons land meer samenwerken om tot een duurzame verzekeringsoplossing te komen?

Koekoek: “Jazeker. Het huidige stelsel is onduidelijk, bevat hiaten en is niet toekomstbestendig. Als we tot een verzekeringsoplossing willen komen voor overstroming, is een nauwe(re) samenwerking tussen overheid en verzekeraars nodig, net zoals we dat in veel andere landen al zien. En wanneer we een verzekering willen bieden voor primaire keringen (de zee en de grote rivieren), dan kunnen we een paar dingen doen. Ten eerste moeten we leren van andere landen, zoals uit het onderzoek van Lars voor de VS. Daarnaast moeten we beter leren hoe ons risico in elkaar steekt. Dat kan als we beter gebruikmaken van de best beschikbare overstromingsdata. Ten derde moeten we meer openstaan voor verschillende verzekeringsstructuren. We hebben (te) snel de neiging om een positie in te nemen. En tot slot zijn adaptie, preventie en informatieverschaffing van groot belang. Zowel de overheid als verzekeraars moeten meer en beter over de risico’s vertellen en daar ook eisen aan stellen. Voorkomen blijft beter dan genezen. Want laten we welwezen, zelfs als je een verzekering hebt, vind je het niet fijn als je huis onderloopt.”
De Ruig: “Eens. Die bewustmaking moeten we niet onderschatten. Als we nu een steekproef doen en aan mensen op straat vragen of en hoe ze zijn verzekerd tegen overstroming, heeft waarschijnlijk niemand daar een antwoord op. Ze hebben geen idee.”

En nu? Bewustmaking is les één?

De Ruig: “Zeker, maar dan wel liefst in combinatie met een verzekeringsoplossing. Anders is het meer paniek zaaien en komen we geen steek verder. We moeten nu eerst onderzoek doen om te bepalen welk verzekeringsstelsel het beste past voor ons land. Uiteraard moeten we daarbij kijken naar de betaalbaarheid, de verwachte dekkingsgraad en hoe we huishoudens kunnen activeren om risico-reducerende maatregelen te nemen.”
Koekoek: “Het is heel flauw, maar we zien het nu ook bij de energiecrisis: mensen gaan vaak pas bewegen als ze het in de portemonnee voelen. Bij autoverzekeringen is het volledig geaccepteerd dat je afhankelijk van je postcode en het merk auto een andere premie betaalt. Dat is de consequentie van een keuze die je zelf maakt. Datzelfde principe geldt voor overstromingsverzekeringen. Pas wanneer er verschil in premie is tussen de verschillende risicogebieden, gaan huishoudens andere keuzes maken bij de keuze van hun huis of het nemen van adaptatiemaatregelen. Kijk ook naar andere verzekeringsvormen. Brandpreventie staat bij alle verzekeraars hoog op het lijstje. Mensen krijgen preventieve maatregelen aangereikt en de brandmelder is niet alleen geaccepteerd, maar zelfs verplicht in Nederland. Bij overstromingsrisico’s zijn we nog niet zover. Huishoudens worden onvoldoende geïnformeerd en gestimuleerd om die risico’s het hoofd te bieden, nu en in de toekomst. Daar ligt een mooie, gezamenlijke taak voor overheid en verzekeraars. Preventie en adaptatie moeten een onderdeel zijn van de oplossing om overstroming verzekerbaar en betaalbaar te maken. En ondertussen kunnen we uiteraard ook wat beter opletten waar we onze nieuwbouw plannen.”

(Tekst: Miranda de Groene - Fotografie: Ivar Pel)